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关于根据地建设以及部队的发展规划，马铮之前就曾详细的考虑过，并写了一些设想。
但是这些设想都是比较凌乱的，并没有完整的计划。
而现在马铮要做的就是将这些计划串联起来，形成一个可行的计划，并拿到会议上与众将领商讨。
经过几天日夜加班的撰写，终于在4月底的时候，这份日后影响了晋绥察地区几十年的文件新鲜出炉了。
这份被马铮命名为《五省战区发展纲要》的战略性文件共分为四篇，第一篇为五省战区政治建设纲要，第二篇为五省战区经济发展纲要，第三篇为五省战区军事发展纲要，第四篇为五省战区科教文卫发展纲要，每一篇都对日后根据地建设产生重要的指导意义。
都说战争是政治的延续，可见对于一个国家以及一个团体来说，政治是最为重要的。
之前部队都是在打仗，也没有什么稳固的地盘，因此政治这玩意儿根本就谈不上。
但是现在不一样了，部队接下来将会对至少四十多个县区进行管理，就面积而言比两个日本还要多，不说政治能行吗？
更为重要的是，眼下马铮所部占领的地盘大多数是从日本人手里抢过来的，之前多为沦陷区。
这些地区除了个别是有德王的伪蒙古军控制外，剩下的全都由日军直接管理，当地的地方政权遭到了毁灭性的破毁，很多地方的地方政权不是集体当了汉奸就是被日军灭掉了，因此马铮想要真正接手这些地方的政务，就必须从头开始。
这不仅需要组建一支高效廉洁且精干的政工部队，将二十多个县市的政权重新建立起来，同时还需要确立完善的政治制度。
国民政府的那一套马铮并不想照搬，原因也很简单，事实证明他们的那一套是行不通的。
一方面国民党内部各个派系斗争激烈，相互之间为了保存实力，互不支援，指挥不畅，蒋的嫡系和桂系，冯系，晋系斗争尤为激烈。
其次国民政府内部腐/败丛生，失去民心。战争期间经济崩溃，物价飞涨，民不聊生。
尤其是到了后期，金融系统崩溃，出现了一麻袋纸币只能买一盒火柴的事情，简直是滑天下之大稽。甚至于就连蒋的经济顾问都说过，纵然我们收回了国土，但是国民之心依然离去。
所以，马铮不打算照搬国民政府的模式，他准备走一条不一样的道路。
当然了，马铮就算是想要照搬国民政府的模式也不行，原因也很简单——没人。
众所周知，管理地方不同于打仗，一个县从县长到下面的各个部门的负责人，少说也有大几百号人，而且要求每一个都是精干的政工干部，这对于马铮所部而言，显然是不可能的。
马铮现在所有的政工干部加起来都不一定能管理好一个县，更何况是四十多个县区。
所以，马铮决定采用全民皆兵，以军管民的办法管理和发展五省战区。
尽管以军管民会有很多的弊端，但是现在可是战争期间，一切都要为战争服务。
军管民就是将全体老百姓全都按照军队来管理，防区内所有的人员和物资全部优秀服务于战争，只有这样才能更好的调动老百姓，更好的抗击日本鬼子。
而由于五省战区已经有四大军分区，所以马铮决定就以各个军分区为核心，由他们分别管理各个县区。
东部军分区负责东部各个县区的防务，司令部驻地为张家口，下辖区域包括兴和、万全、怀安、尚义、张北、康保、沽源、多伦9县区。
北部军分区司令部驻地贝子庙，下辖区域包括商都、化德、镶黄旗、正蓝旗、白旗、太仆寺旗、阿不嘎旗、苏尼特左旗、苏尼特右旗、东乌旗、西乌旗等12旗县。
西部军分区司令部驻地包头，下辖区域包括土默特右旗、固阳、达茂旗、达拉特旗。
南部军分区司令部驻地大同，下辖区域包括左云县、右玉县、集宁、凉城、清水河县、阳高县、天镇县、怀仁县、山阴县、丰镇、浑源、应县、朔县、平鲁等14个县区。
而战区总部坐镇归绥，同时负责武川、和林格尔、土默特左旗、卓资县、托克托县以及四子王旗的防务。
经过这样一划分，等于只是将部队的各个军分区的规模扩大了一些，让各个军分区多管了一部分地方事务，而没有大刀阔斧的进行整编和改革，影响有限。